Un doble aniversario

Jesús Cruz Villalón, catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Sevilla

Jesús Cruz Villalón, catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Sevilla

En estas fechas se cumple el 40 aniversario de la aprobación del Real Decreto-Ley que a finales de 1978 dio vida a un modelo de gestión de la Seguridad Social que, en sus pilares básicos, pervive hoy. No por casualidad dicha efemérides coincide en el tiempo con el idéntico aniversario de la aprobación en referéndum y entrada en vigor de nuestra Constitución, apenas un mes más tarde. No es casualidad, por cuanto que esa estructuración de la Seguridad Social se convierte en la base a partir de la cual se ha venido construyendo a lo largo de más de cuatro décadas nuestro sistema de protección social y, en particular, se ha dado cumplimiento al mandato constitucional en orden a que los poderes públicos mantenga un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos. Se inserta igualmente ese nuevo modelo dentro del marco de cumplimiento de los compromisos asumidos por partidos políticos, sindicatos y asociaciones empresariales a través de la firma de los Pactos de la Moncloa en octubre de 1977, que diseñan una filosofía de consenso en la gestión de la transición desde la dictadura a la democracia; Pactos donde precisamente se marcaban las grandes líneas de lo que después se acometió a través del Real Decreto-Ley de noviembre de 1978, tanto en materia de Seguridad Social como de empleo.

El éxito del modelo establecido queda sobradamente acreditado a resultas de que hoy en día sigue vigente y, sobre todo, consolidada la estructura de gestión diseñada en ese momento. Por sorprendente que nos resulte hoy, la modernidad de la norma en ese momento y el acierto en las reformas que incluye, ha dado larga vida al modelo así creado, sin perjuicio de que naturalmente ha tenido que ir evolucionando, sobre todo a partir de la construcción del singular modelo político que nos hemos dado de Estado de las autonomías. Prueba de ello es que la estructura creada por la norma de 1978 se ha demostrado apta, tanto para gestionar las transferencias de competencias hoy asumidas por las Comunidades Autónomas, como para adaptar el modelo de gestión solidaria del actual régimen de la Seguridad Social dentro de la Administración del Estado.

Más allá de tratarse de una norma que procede a crear, fusionar, derogar o reordenar determinados organismos públicos, se convierte en el esqueleto administrativo a partir del cual se ha logrado a lo largo de todas estas décadas construir un organigrama de gestión eficaz y eficiente para el funcionamiento idóneo de nuestro Estado Social de Derecho. Para conocer el alcance y significado de lo que supuso el Real Decreto-Ley de 1978 resulta enormemente ilustrativa su exposición de motivos. Frente a las actuales desmesuradas en dimensión y de valor menos fiable de las actuales exposiciones de motivos, la misma va al grano y marca con claridad el diagnóstico de la situación de partida que se acomete, así como los objetivos que se pretenden lograr con la misma. Del contenido de tales medidas, visto con el paso del tiempo resaltaría especialmente los siguientes aspectos.

Se procede a marcar nítidamente las diferencias entre las políticas sociales y las de empleo, lo que se articula por una doble vía. Primera vía, al conformar una serie de entidades gestoras y servicios comunes que, a partir de ahora asumen de manera ordenada e integrada todo lo que supone la organización de la Seguridad Social como parcela autónoma que asume el mandato constitucional en esta materia. Segunda vía, al sacar fuera del ámbito de las responsabilidades de la Seguridad Social todo lo que hoy en día se sitúa en el terreno de las políticas activas de empleo, especialmente en materia de intermediación en el mercado de trabajo y formación profesional, así como de la política de emigración y con el tiempo de inmigración. Doble vía que, por añadidura, se diseña sin dejar de ser conscientes de los necesarios y permanentes puentes de conexión que concurren en nuestro mercado de trabajo entre políticas activas y pasivas de empleo, por la vía de la constitución como un importante híbrido a estos efectos del Instituto Nacional de Empleo.

Al propio tiempo, esa asunción integral de la gestión de la Seguridad Social se lleva a cabo por la vía de la simplificación organizativa, que se materializa igualmente por una doble vía: de un lado, por la supresión de multitud de organismos, que provocaban una elevadísima dispersión burocrática e ineficiencia desde el punto de vista económico, que se materializa en la eliminación de más de una docena de entidades de muy diversa naturaleza, comenzando por el Instituto Nacional de Previsión creado a principios del siglo pasado y un elevado número de entidades mutualistas; de otro lado, la simplificación de la nueva estructura a partir de entonces, que pervive hoy en día sobre una dualidad bien conocida y que se mantiene hasta la actualidad: Instituto Nacional de Seguridad Social y Tesorería General de la Seguridad Social.

En tercer lugar, ese formato es el que va a permitir, tal como indicamos previamente, una transferencia no traumática de importantes competencias a las Comunidades Autónomas, en campos hoy en día tan decisivos como son los relativos a la asistencia social la gestión de las pensiones no contributivas de la Seguridad Social, la intermediación pública en el mercado de trabajo, las políticas de formación profesional y la gestión administrativa en materia de prevención de riesgos laborales, por sólo citar los más significativos. Pero al propio tiempo ello se ha llevado a cabo permitiendo que, conforme al designio de nuestro texto constitucional, constituya competencia exclusiva del Estado todo lo relativo al régimen económico de la Seguridad Social y que, con ello, se garantice como principio básico de todo el sistema la denominada “caja única” de la Seguridad Social. La llamada “caja única” constituye una expresión particularmente agraciada, que sintetiza una de las ideas fuerzas principales que materializa la lógica de solidaridad intergeneracional e interterritorial propia de la Seguridad Social. A tal efecto, es de justicia destacar que este Real Decreto-Ley, a la altura de 1978, es una de las primeras normas que acuña formalmente la expresión “caja única”, que con notable éxito y de modo sencillo logra transmitir una de las claves más sólida de nuestro sistema público de Seguridad Social.

Finalmente, también en la clave de dar cumplimiento a uno de los compromisos básicos contenidos en los Pactos de la Moncloa, el Real Decreto-Ley abre paso por primera vez a la participación de los interlocutores sociales en el seguimiento y control del funcionamiento de la gestión de la Seguridad Social. Una vez más, en cumplimiento del lugar central asignado por nuestra Constitución de 1978 a las organizaciones sindicales y empresariales en su función de representación y defensa de los intereses que le son propios, se establece un mecanismo de participación en la gestión de estas características. Con ello arranca un fructífero y satisfactorio modelo de diálogo social, que ha propiciado una nueva forma de entender el papel de sindicatos y asociaciones empresariales en una sociedad democrática avanzada.

Jesús Cruz Villalón, catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Sevilla